我國(guó)幅員遼闊，但隨著城市化進(jìn)程的不斷加快,土地資源緊張的矛盾日益突出。伴隨著大城市獨(dú)有的“虹吸效應(yīng)”，大量人口不斷涌進(jìn)城市，人民群眾在享受大城市所帶來的便利的同時(shí)，也不斷飽受擁堵之苦。人們無不意識(shí)到在城市核心區(qū)，空間就是效率，土地就是金錢，用威廉?配第的名言一言以蔽之：“土地是財(cái)富之母”。在這樣的發(fā)展背景下，對(duì)土地的立體化開發(fā)，成為了城市管理者的首選方案。發(fā)達(dá)國(guó)家的土地開發(fā)經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP達(dá)到1000美元后，基本具備了大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的條件和實(shí)力，人均GDP達(dá)到3000美元后，則進(jìn)入地下空間開發(fā)利用的高潮期。因此對(duì)城市地下空間的開發(fā)利用，是一個(gè)城市生長(zhǎng)發(fā)展的必經(jīng)階段。
       隨著已建城區(qū)的不斷擴(kuò)大，城市地下空間開發(fā)利用面臨著日趨復(fù)雜和綜合性的難題，對(duì)于建設(shè)者而言目前仍缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性的內(nèi)容和程序要求，使得地下空間開發(fā)利用在規(guī)劃建設(shè)、權(quán)屬登記等方面存在制度缺陷，為投資者帶來很多難題。目前蘇州是國(guó)家首批城市管廊試點(diǎn)城市之一，根據(jù)國(guó)家試點(diǎn)要求，試點(diǎn)管廊項(xiàng)目將于2017年底建成并投入運(yùn)營(yíng)。在工程推進(jìn)過程中，蘇州市管廊公司面臨著管廊建設(shè)用地批復(fù)難，建成管廊無法取得相應(yīng)產(chǎn)權(quán)等困擾。2017年，在《蘇州市地下綜合管廊試點(diǎn)年度績(jī)效評(píng)價(jià)專家反饋意見》中提到“需探索地下空間用地使用權(quán)與管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)有機(jī)結(jié)合的體制機(jī)制模式，為推進(jìn)地下綜合管廊產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)抵押等工作提供經(jīng)驗(yàn)”，從這里可以看出，蘇州管廊目前所面臨的難題，其實(shí)也是國(guó)內(nèi)專家學(xué)者希望得到解決的通病。沒有產(chǎn)權(quán)的地下管廊，對(duì)于投資企業(yè)來說就如同無源之水，無本之木，這也將對(duì)地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸引社會(huì)資本造成巨大的障礙。因此為破解這些難題，對(duì)地下空間用地及產(chǎn)權(quán)相關(guān)的政策法規(guī)研究則顯得十分必要。
       目前管廊建設(shè)涉及到地下空間用地、地下構(gòu)筑物、管廊設(shè)施無法獲得產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記等問題，在其他地下工程實(shí)踐中的處理方式也不明晰。而對(duì)管廊確權(quán)的研究拆分開來，即是對(duì)管廊用地與產(chǎn)權(quán)的研究，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)于地下空間用地權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的研究，因此本文以這兩處問題的研究與剖析，對(duì)管廊確權(quán)問題進(jìn)行探討。
       一、涉及管廊的地下空間用地權(quán)確權(quán)問題
       （一）用地權(quán)屬性定義
       建設(shè)用地使用權(quán)是指以建設(shè)為目的而使用國(guó)有或集體所有土地的權(quán)利?！段餀?quán)法》第136條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”，肯定了地下空間的建設(shè)用地使用權(quán)。
       因此根據(jù)上述法律條文的敘述，我們可以得出由于地下綜合管廊屬于我國(guó)重點(diǎn)扶持項(xiàng)目，同時(shí)還是帶有強(qiáng)烈準(zhǔn)公益色彩的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程項(xiàng)目，根據(jù)我國(guó)《土地管理法》管廊的建設(shè)用地應(yīng)由國(guó)家依法劃撥，且作為城市百年大計(jì)的管廊工程，其土地使用權(quán)也無期限限制。
       （二）用地權(quán)登記問題
       于2011年實(shí)施的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》和于同年出臺(tái)的《蘇州市地下（地上）空間建設(shè)用地使用權(quán)利用和登記暫行辦法》中都規(guī)定了地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可進(jìn)行登記，蘇州的暫行辦法更結(jié)合了《物權(quán)法》的精神，提出地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可按地下、地上分層單獨(dú)登記。
       但在蘇州管廊建設(shè)的實(shí)踐中，城北路管廊、太湖新城管廊工程項(xiàng)目并未取得選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證以及國(guó)有土地使用權(quán)證，而澄陽(yáng)路管廊項(xiàng)目正在辦理，目前已取得選址意見書?？v觀全國(guó)地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的登記情況，蘇州并非是出現(xiàn)此類問題的個(gè)例，由此可見地方政府對(duì)法律條文規(guī)定的有著各自不同理解，并對(duì)應(yīng)著不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。
       二、涉及管廊的產(chǎn)權(quán)確權(quán)問題
       （一）不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題分析
       我們認(rèn)為以公司為載體進(jìn)行管廊投資建設(shè)的模式，將有效地調(diào)動(dòng)民間資產(chǎn)進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，地下綜合管廊地下空間用地權(quán)及使用權(quán)，由其建設(shè)的管廊產(chǎn)權(quán)歸屬投資者所有，可參照其他一般項(xiàng)目單獨(dú)辦理產(chǎn)權(quán)，并允許其對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行抵押或租賃。但目前為止，尚未有一部完善的法律或法規(guī)能對(duì)地下空間的所有權(quán)進(jìn)行界定，并在除管廊外的其他事宜上引發(fā)了許多糾紛，如許多老百姓購(gòu)買的地下車庫(kù)無法取得產(chǎn)權(quán)，某些地下商業(yè)街內(nèi)產(chǎn)權(quán)的無法劃分等問題。
       在現(xiàn)實(shí)中，若不對(duì)地下工程產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，則違背了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定（2011年修正本）》中“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護(hù)”的原則。若開發(fā)的地下工程得不到產(chǎn)權(quán)證明，這些未經(jīng)確權(quán)登記的產(chǎn)權(quán)不受法律保護(hù)，同時(shí)該資產(chǎn)也不能在市場(chǎng)上自由流轉(zhuǎn)、交易，也不能作為資產(chǎn)進(jìn)行抵押，這顯然不利于管廊投資建設(shè)企業(yè)自身的收益與發(fā)展。
       由此我們可以看出，對(duì)于蘇州管廊產(chǎn)權(quán)的確定及登記問題亟待解決。由于管廊工程往往跨度極長(zhǎng)，雖大部分線位在市政道路下，但仍會(huì)有部分線位涉及到其他宗地，如蘇州城北路管廊元和塘頂管段穿越上部規(guī)劃地塊，若我們能及時(shí)有效地對(duì)管廊產(chǎn)權(quán)進(jìn)行登記，在保護(hù)管廊所有人權(quán)益的同時(shí)，也能完全避免未來由于確權(quán)不明確而與其他地塊業(yè)主產(chǎn)生的各種糾紛，這也能極大地鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入管廊建設(shè)領(lǐng)域，保障城市生命線建設(shè)進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展。
       （二）管廊不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記問題
       眾所周知，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記，自記載于不動(dòng)產(chǎn)登記薄時(shí)發(fā)生效力，因此科學(xué)合理的登記制度是管廊確權(quán)的重要前提?！冻鞘械叵驴臻g開發(fā)利用管理規(guī)定》和《蘇州市地下（地上）空間建設(shè)用地使用權(quán)利用和登記暫行辦法》雖然對(duì)地下空間建設(shè)用地使用權(quán)以及用地規(guī)劃許可證的登記都有明確的說明，但均未涉及不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的相關(guān)內(nèi)容。
       《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中明確的十種不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利中，只籠統(tǒng)涉及到建設(shè)用地使用權(quán)，但對(duì)地下建設(shè)用地使用權(quán)并沒有單獨(dú)說明?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第三十四條也只涉及用地使用權(quán)首次登記的處理辦法，而在第三十五條中只涉及到房屋所有權(quán)首次登記的處理辦法，細(xì)則并未對(duì)地下構(gòu)筑物產(chǎn)權(quán)登記做詳細(xì)說明。蘇州市于2017年6月實(shí)施的《蘇州市國(guó)土資源局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)問題的通知》中只對(duì)住宅小區(qū)的地下車庫(kù)、地下儲(chǔ)藏室等不動(dòng)產(chǎn)登記做出規(guī)定，并未對(duì)其他單建的地下不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記做出具體說明。由此可見由于前置條件的不成熟，關(guān)于地下單建構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)登記問題目前在各層面法律法規(guī)上都是不完善的，這便為管廊產(chǎn)權(quán)登記帶來了巨大的障礙。
       三、造成管廊確權(quán)難原因的推測(cè)與分析
       對(duì)于管廊物權(quán)的確認(rèn)，首先是用地權(quán)的確認(rèn)，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，而通過前文的分析我們可以看到在造成管廊用地難以批復(fù)的種種原因中，《物權(quán)法》、《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定（2011年修正本）》等法律法規(guī)中都體現(xiàn)出了最基本的指導(dǎo)性意見，而各城市地區(qū)并不積極響應(yīng)的態(tài)度，讓我們不禁推測(cè)到其實(shí)還有更直接、更直白的因素制約著城市管理者們不愿意為管廊這類單建地下空間建設(shè)用地買單，那就是建設(shè)用地指標(biāo)的供應(yīng)不足。
       根據(jù)江蘇省土地利用總體規(guī)劃，到2020年建設(shè)用地總規(guī)?？刂菩柙?06.15萬公頃的范圍內(nèi)，而基本農(nóng)田面積必須需保證421.53萬公頃不減少。江蘇省人多地少，隨著開放型經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，外來人口的不斷增加，為確保耕地面積不受侵犯，城市土地資源配置壓力巨大，建設(shè)用地供需矛盾凸顯。目前江蘇的國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度為20.99%，為全國(guó)第一，江蘇省用地形勢(shì)極為嚴(yán)峻。長(zhǎng)時(shí)間以來，蘇南的用地指標(biāo)主要是從蘇北調(diào)取，僅以鹽城市為例，2001年以來鹽城市已向蘇南調(diào)劑約50萬畝用地指標(biāo)。
       經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)用地指標(biāo)的不足已不是秘密，為緩解這一難題，全國(guó)各省目前采取的方式是建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易。通過將農(nóng)村閑置、零散的土地重新整合，建新拆舊，土地復(fù)墾等措施，將節(jié)約出來的少部分農(nóng)村建設(shè)用地以指標(biāo)調(diào)劑的方式按規(guī)劃調(diào)整到城鎮(zhèn)使用。據(jù)中國(guó)國(guó)土資源報(bào)消息報(bào)道，2016年2月至2017年6月底，全國(guó)已有13個(gè)省份開展增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，流轉(zhuǎn)收益達(dá)334.53億元。
       蘇州為緩解建設(shè)用地指標(biāo)不足的局面，通過江蘇省土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)進(jìn)行競(jìng)拍，如2017年9月30日蘇州所轄太倉(cāng)市通過省土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)徐州與蘇州專場(chǎng)，成功競(jìng)得650畝增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)，流轉(zhuǎn)價(jià)格為66.2萬元/畝。因此對(duì)于城市管理者來說，建設(shè)用地土地指標(biāo)都是真金白銀購(gòu)得，對(duì)于仍屬新興事物的城市管廊，特別是對(duì)于目前正在進(jìn)行管廊試點(diǎn)建設(shè)的城市來說，其主要焦點(diǎn)仍在工程建設(shè)上，其地指標(biāo)問題尚未到達(dá)不得不解決的地步，因此管廊用地難的癥結(jié)所在，則一目了然。
       四、建議
       （一）成立管廊確權(quán)研究小組
       建議成立管廊確權(quán)研究小組，在蘇州現(xiàn)有的法律框架下，探索取得用地及產(chǎn)權(quán)的切實(shí)可行的操作模式?？蓪W(xué)習(xí)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》精神，并考察其他城市關(guān)于地鐵、隧道等其他地下空間用地的解決方案，結(jié)合蘇州實(shí)際情況，解決管廊確權(quán)問題。
       （二）健全城市地下空間土地儲(chǔ)備制度
       根據(jù)物權(quán)法的立法精神，建設(shè)用地可分層管理。國(guó)土管理部門應(yīng)在空間上強(qiáng)化土地儲(chǔ)備概念，既應(yīng)保證地面二維土地儲(chǔ)備的供應(yīng)規(guī)模，又應(yīng)進(jìn)一步向下拓展，開發(fā)地下空間的土地儲(chǔ)備規(guī)模，實(shí)現(xiàn)由“平面”向“空間”的土地儲(chǔ)備轉(zhuǎn)型。這一方面加強(qiáng)了政府對(duì)轄區(qū)土地的管控，一方面也可用更精細(xì)化、科學(xué)化的手段去規(guī)劃城市立體三維的發(fā)展，合理統(tǒng)籌安排空間，避免城市土地浪費(fèi)，提高土地利用率。
       （三）創(chuàng)新土地供應(yīng)模式
       根據(jù)《物權(quán)法》建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的原則，或可單獨(dú)增加對(duì)城市地下空間用地指標(biāo)的特殊供應(yīng)，并建議前期建設(shè)用地按照先期規(guī)劃進(jìn)行預(yù)供地，待管廊建成后，按照實(shí)際測(cè)繪成果來確定最終供地面積指標(biāo)。對(duì)已建成管廊，嚴(yán)格按照公平原則和時(shí)序原則，在不損害現(xiàn)有地面用益物權(quán)人合法權(quán)益的前提下，對(duì)建設(shè)用地供地指標(biāo)進(jìn)行測(cè)繪。
       （四）實(shí)現(xiàn)地下空間用地審批全覆蓋
       目前蘇州管廊工程無需進(jìn)行用地審批流程，建議將管廊選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證以及國(guó)有土地使用權(quán)證納入正常審批流程中，在審批的過程中，也是對(duì)地下構(gòu)筑物數(shù)據(jù)全面采集的過程，這也符合建設(shè)智慧城市的理念。各部門若支持管廊辦證，則可全面保障管廊地下用地權(quán)益，將大大利于管廊建設(shè)長(zhǎng)期持續(xù)地健康發(fā)展。
       （五）完善地下不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記程序
       完善包括管廊在內(nèi)的地下不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，對(duì)地下構(gòu)筑物進(jìn)行測(cè)繪和登記。且應(yīng)充分考慮到地下構(gòu)筑物的隱蔽性，在水平方測(cè)繪的基礎(chǔ)上，對(duì)其空間體積也要進(jìn)行測(cè)量，在登記時(shí)需注明空間的邊界范圍，并考慮設(shè)定統(tǒng)一固定的參考點(diǎn)作為整個(gè)城市或這一區(qū)域的相對(duì)基準(zhǔn)點(diǎn)。